El TLC con Estados Unidos: trece años de pérdidas para Colombia
- Acta Diurna
- hace 6 días
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Por: Centro de Estudios del Trabajo
El 15 de mayo de 2025 se cumplen trece años de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Colombia y Estados Unidos. No ha traído desarrollo ni modernización productiva: ha profundizado la dependencia, debilitado el tejido industrial y reducido el margen de maniobra del Estado colombiano.
El gobierno colombiano, bajo la administración de Gustavo Petro, prometió revisar o renegociar el Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. En agosto de 2023, Petro anunció públicamente el inicio de este proceso. Más adelante, en noviembre de 2024, calificó la aceptación del CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones) como instancia para resolver controversias con inversionistas como “una puñalada en la espalda” y ordenó renegociar específicamente el Capítulo X sobre inversiones.
Sin embargo, este proceso se concretó únicamente en una nota interpretativa del mencionado capítulo, sin modificar el texto del tratado. Este resultado representó un incumplimiento de las promesas de renegociación. Además, dicha nota ratificó la jurisdicción del CIADI, a pesar de las críticas previas de Petro a este mecanismo.
El capítulo de inversiones del TLC va más allá de establecer un mecanismo para resolver controversias. Limita de manera significativa la capacidad del Estado colombiano para orientar la inversión extranjera. Impide, por ejemplo, que se exija a los inversionistas contribuir a las exportaciones nacionales, utilizar insumos de origen colombiano, transferir tecnología, contratar personal local o reinvertir utilidades en el país. Por el contrario, garantiza la libre transferencia de utilidades al exterior, restringiendo así el potencial de alineación de la inversión con los objetivos de desarrollo nacional.
Uno de los puntos que el gobierno presentó como avance fue la posibilidad de introducir cambios normativos en materia ambiental. No obstante, el propio texto original del tratado, en su capítulo 18, ya reconoce el derecho soberano de cada parte a fijar sus niveles de protección ambiental y prioridades de desarrollo. Aunque este principio no se cumple cabalmente, su inclusión en el tratado hacía innecesaria una nueva aclaración al respecto.
En términos prácticos, las aclaraciones de la nota interpretativa podrían ser tomadas en cuenta —o no— en futuras demandas ante el CIADI, ya que no tienen carácter vinculante. Actualmente, ninguna de las 23 demandas presentadas contra Colombia en este tribunal (de las cuales 10 siguen activas) proviene de inversionistas estadounidenses, sino de países como Reino Unido, Suiza, Canadá y España. El tratado no obliga a acudir primero a la justicia nacional, sino que permite el arbitraje internacional tras una etapa de consultas y negociación.
La revisión anunciada del TLC no abordó varios temas clave que fueron señalados como problemáticos por el propio Petro y otros funcionarios. Entre ellos se encuentran: las barreras para el ingreso de productos colombianos al mercado estadounidense, las estrictas normas de propiedad intelectual que afectan la producción local de medicamentos, las restricciones para aplicar políticas públicas de desarrollo, las exigencias de licitación internacional en compras estatales, la entrada de productos agrícolas subsidiados desde Estados Unidos y las normas de origen que dificultan el uso de insumos de terceros países.
Más allá de este proceso, la balanza comercial con Estados Unidos sigue siendo estructuralmente deficitaria. A pesar de los compromisos, el gobierno actual no ha implementado políticas sustancialmente distintas a las de sus antecesores para revertir esta situación, limitándose a promover exportaciones menores o a diversificar la oferta exportadora sin resultados relevantes. Aunque se ha hablado de mejorar la competitividad, el proceso de desindustrialización se ha acentuado.
El presidente Petro ha mantenido una relación cercana con la administración de Joe Biden, ha seguido orientaciones del Fondo Monetario Internacional y ha reforzado la cooperación militar con el Pentágono.
Por su parte, Donald Trump ha vulnerado el tratado al imponer aranceles del 10 %, en especial sobre bienes manufacturados. Además, ha introducido nuevas condiciones para la inversión extranjera en Estados Unidos, aumentando la protección interna y vinculando las negociaciones comerciales con exigencias en temas como migración, lucha contra los cultivos ilícitos, política de paz, relaciones con Venezuela y China, entre otros.
El prometido replanteamiento de los TLCs terminó por no concretarse. Si no se impulsó seriamente con la administración Biden, es aún menos probable que se logre con Trump.
El expresidente estadounidense ha adoptado una postura agresiva, en la que no solo evita revisar los desequilibrios existentes, sino que impone nuevas exigencias que superan las concesiones ya pactadas. Estas incluyen presiones para modificar normas sobre propiedad intelectual, compras públicas y otros aspectos sensibles.
La respuesta del gobierno colombiano y de algunos sectores empresariales ha sido ceder ante estas exigencias a cambio de la eventual reducción del nuevo arancel del 10 %. De hecho, ya se han introducido cambios legislativos en materia de vehículos y autopartes.
Estas negociaciones se han llevado a cabo por fuera de los mecanismos previstos en el Capítulo XXI del TLC, que contempla procesos formales de solución de controversias mediante arbitraje y paneles. En lugar de recurrir a dichos mecanismos, el gobierno ha optado por enviar comunicaciones directas a las autoridades estadounidenses, excluyendo así la posibilidad de revisar el tratado y apostando a la buena voluntad de una administración que ha mostrado escasa disposición al diálogo.
Ante el reiterado incumplimiento por parte de Estados Unidos de compromisos bilaterales y multilaterales —incluidos los establecidos en la OMC—, Colombia tiene la opción de denunciar el TLC y desvincularse de sus obligaciones.
Finalmente, el presidente Petro ha demostrado una falta de visión integral para construir un proyecto de nación basado en la soberanía, el fortalecimiento del mercado interno y la creación de riqueza. Su agenda redistributiva enfrenta serios obstáculos: baja capacidad de ejecución, corrupción y escasez de recursos.
El TLC como engranaje de un modelo de inserción subordinada
El tratado ha consolidado las asimetrías estructurales entre Colombia y Estados Unidos. Mientras este último mantiene mecanismos estratégicos de protección y subsidios —particularmente en el sector agrícola y en industrias de alta tecnología—, Colombia accedió a abrir su mercado sin contar con las capacidades necesarias para competir en condiciones de igualdad.
Esta situación ha impedido que el país avance hacia una mayor complejidad productiva. El acceso a mercados externos, por sí solo, no garantiza un proceso de sofisticación industrial; dicho avance requiere políticas industriales activas, protección temporal para sectores clave y el fortalecimiento de capacidades nacionales. El TLC, por el contrario, restringió los instrumentos de política pública disponibles para impulsar ese desarrollo.
Adicionalmente, el acuerdo ha contribuido a una erosión de la soberanía regulatoria. Las cláusulas sobre protección a la inversión y resolución de controversias limitan la facultad del Estado colombiano para regular sectores estratégicos en función del interés público.
Las exigencias de Estados Unidos
En el marco del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Colombia y Estados Unidos, el gobierno estadounidense ha ejercido una serie de exigencias y presiones sistemáticas para alinear la normativa y las políticas colombianas con los intereses de sus exportadores, inversionistas y corporaciones, bajo el argumento de facilitar el acceso al mercado nacional.
Estas demandas están detalladas en el Informe Nacional de Estimación Comercial sobre Barreras Comerciales Extranjeras (NTE) 2025, elaborado por la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos (USTR), y revelan la profundidad de las asimetrías estructurales que caracterizan este acuerdo bilateral.
Uno de los principales frentes de presión ha sido la regulación técnica y sanitaria. Estados Unidos objeta de forma persistente los requisitos colombianos en sectores como autopartes, cosméticos, lácteos, carne y productos del mar, argumentando que representan barreras innecesarias al comercio. Un ejemplo de ello es la oposición a los estándares sobre contenido de ácido láctico en la leche en polvo, pese a que estos se basan en criterios sanitarios definidos por las autoridades nacionales.
De manera similar, ha exigido la eliminación o flexibilización de los procedimientos de registro y auditoría para establecimientos extranjeros que buscan exportar productos cárnicos, lácteos y marinos a Colombia, a pesar de que tales medidas responden a la protección de la salud pública y la soberanía alimentaria.
En el ámbito aduanero y logístico, Estados Unidos solicita la completa digitalización de los procesos de comercio exterior, en particular la aceptación de copias electrónicas de facturas, y critica la lentitud de los trámites aduaneros en Colombia. Aunque el gobierno colombiano ha señalado que su sistema digital está en desarrollo, estas exigencias reflejan una clara orientación hacia la facilitación de sus exportaciones, sin considerar suficientemente las limitaciones institucionales del país.
En materia de propiedad intelectual, la presión es aún más marcada. Estados Unidos mantiene a Colombia en su “lista de vigilancia” por lo que considera una protección insuficiente de derechos de autor, patentes y marcas, con especial énfasis en la piratería digital y el comercio de productos falsificados. Además, reclama el incumplimiento de compromisos del TLC, como la adhesión al Acta de 1991 del Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, y exige resolver las incertidumbres jurídicas surgidas tras la suspensión de los Decretos 433 y 710 sobre aprobación de productos farmacéuticos.
El sector de contratación pública, particularmente en defensa, también ha sido objeto de cuestionamientos. Washington critica que el Ministerio de Defensa colombiano exija acuerdos entre gobiernos como requisito para permitir contrataciones, lo que impide que empresas estadounidenses participen directamente en estos procesos, sin que el gobierno de Estados Unidos pueda intervenir como garante legal.
En cuanto al comercio digital, Estados Unidos se opone al nuevo impuesto sobre la presencia económica significativa (SEP), implementado en 2024. Este tributo grava a empresas digitales extranjeras que operan en Colombia sin presencia física. Según Washington, la norma genera un trato desigual entre residentes y no residentes; sin embargo, se trata de una medida adoptada para gravar actividades digitales que tradicionalmente han escapado a los marcos tributarios convencionales.
Estas exigencias no se limitan a garantizar un acceso irrestricto de productos y empresas estadounidenses al mercado colombiano, sino que buscan condicionar la regulación nacional, los estándares sanitarios y de calidad, el régimen fiscal, las políticas de compras públicas y la legislación laboral, subordinando así buena parte de la soberanía regulatoria del país.
Estancamiento económico y limitaciones del TLC
La balanza comercial entre Colombia y Estados Unidos evidencia que, tras un crecimiento inicial modesto, las exportaciones no minero-energéticas no han logrado consolidarse. En 2024, más de dos terceras partes de las ventas colombianas a Estados Unidos correspondieron a productos minero-energéticos, oro, café, flores y banano, mientras que los bienes industriales y agrícolas de mayor valor agregado o complejidad mantuvieron una participación marginal.
A trece años de la entrada en vigor del TLC, incluso los balances oficiales elaborados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reconocen que los resultados obtenidos están lejos de los objetivos originalmente planteados. La conclusión del Ministerio es clara: las exportaciones colombianas hacia Estados Unidos están un 36 % por debajo de lo que se esperaría en condiciones de equilibrio comercial.
Durante la vigencia del acuerdo, la presencia de Colombia en el mercado estadounidense ha perdido relevancia. A pesar del acceso preferencial vigente desde 2012, la participación colombiana en las importaciones totales de Estados Unidos ha permanecido estancada o en retroceso, mientras que otros países —con o sin acuerdos comerciales— han mostrado un mejor desempeño relativo.
Según cifras del Banco Mundial, en 2012, año en que entró en vigor el TLC, Colombia representaba el 1,08 % de las importaciones estadounidenses. Para 2022, esa participación había descendido al 0,58 %, nivel comparable al registrado en 1991. En contraste, México —también con tratado de libre comercio— incrementó su participación del 11,99 % en 2012 al 13,61 % en 2022.
Aún más ilustrativo es el caso de China, un país sin tratado de libre comercio con Estados Unidos, que incrementó su participación en las importaciones estadounidenses del 3,98 % en 1991 al 17,07 % en 2022, con picos cercanos al 20 % en años anteriores. Incluso países sudamericanos como Chile y Brasil, con acuerdos comerciales limitados o sin un TLC pleno, lograron mantener o mejorar su presencia relativa en el mercado estadounidense frente a Colombia.
Estos datos contradicen la idea de que la sola existencia de un tratado de libre comercio garantiza una inserción sólida en el comercio internacional. La experiencia colombiana demuestra que el acceso preferencial no es suficiente si no va acompañado de una estrategia integral de desarrollo productivo, inversión en infraestructura, innovación industrial y diversificación exportadora. Por el contrario, el país ha permanecido como proveedor de materias primas, desaprovechando oportunidades clave para integrarse a cadenas globales de valor y suministro.
La balanza comercial con Estados Unidos se volvió deficitaria
Según cifras del DANE, la balanza comercial con Estados Unidos se revirtió tras la entrada en vigencia del TLC. Mientras que entre 2000 y 2012 Colombia registró un superávit comercial promedio anual de USD 3.900 millones, entre 2012 y 2024 se acumuló un déficit promedio anual de USD 463 millones. Si se excluye a Puerto Rico del cálculo, el déficit promedio en los últimos doce años prácticamente se duplica.
Actualmente, el 78 % de las exportaciones colombianas hacia Estados Unidos corresponde a productos básicos. Esta alta dependencia limita las posibilidades de desarrollo e incrementa la vulnerabilidad externa frente a choques internacionales.
El informe gubernamental más reciente, publicado en 2024, identifica deficiencias significativas y efectos adversos del acuerdo para la economía colombiana. Uno de los hallazgos más preocupantes es el deterioro del desempeño exportador hacia Estados Unidos.
El país ha perdido dinamismo en sus exportaciones tradicionales. Aunque han surgido nuevos productos dirigidos al mercado estadounidense, su aporte ha sido marginal. Entre 2000 y 2012, cinco productos concentraban el 76,91 % del total exportado. Para el periodo 2012–2024, esa concentración aumentó a 81,75 %. En otras palabras, el patrón exportador se ha vuelto aún más dependiente de un reducido grupo de bienes, lo que contradice el objetivo de diversificación que se promovía con el TLC.
Poca diversificación manufacturera
El tratado ha profundizado el proceso de reprimarización de la economía colombiana. La generación de valor agregado depende cada vez más de los servicios (comercio, trabajo por cuenta propia, administración pública, entre otros) y de actividades agropecuarias, mientras que la industria manufacturera ha perdido participación.
La contribución de las industrias manufactureras al PIB pasó del 15,2 % en 2007 al 12,1 % en 2022. En los dos primeros años del gobierno Petro, esta cifra cayó aún más, situándose en un 11,1 %, es decir, 40 puntos básicos por debajo del 11,5 % alcanzado en 2020, durante la pandemia.
En este contexto, el país continúa su proceso de desindustrialización. Sectores manufactureros que antes generaban empleo formal y valor agregado han sido desplazados por importaciones más competitivas, muchas de ellas subsidiadas en su país de origen, como ocurre con productos provenientes de Estados Unidos.
Entre las manufacturas, los productos líderes siguen siendo los de la industria alimenticia, los metales preciosos (principalmente oro) y los derivados del petróleo. La participación de estos tres grupos aumentó entre los dos periodos analizados, especialmente en el caso de los alimentos procesados —gracias al café—, que pasaron del 17,43 % al 28,43 %, y del oro, que subió del 20,79 % al 23,24 %. En contraste, sectores tradicionalmente generadores de empleo formal y valor agregado, como la confección de prendas de vestir, redujeron su participación del 8,42 % al 3,39 %.
Las exportaciones manufactureras de Colombia hacia Estados Unidos presentan una alta concentración sectorial. Pocos productos representan cerca de dos terceras partes del total exportado en esta categoría. En la industria alimenticia, el café verde concentra el 66,5 % del valor exportado. En la fabricación de metalúrgicos básicos, el oro representa el 84 % del total. Los productos derivados del petróleo corresponden principalmente a combustibles refinados y derivados básicos. En el rubro de productos elaborados de metal, el 82,3 % está compuesto por puertas, ventanas y sus marcos. Finalmente, en el sector de confecciones, las exportaciones se centran en ropa interior, camisetas, pijamas y vestidos de baño.
Si se excluyen los cinco principales grupos de exportación de Colombia hacia Estados Unidos, se evidencia una falta de dinamismo en los sectores industriales de mayor sofisticación. Por ejemplo, la participación de la industria química se mantuvo prácticamente estable (del 18,99 % al 18,16 %), mientras que los productos de caucho y plástico disminuyeron su peso relativo. Aunque surgió una nueva categoría —aparatos y equipos eléctricos (9,69 %)—, su crecimiento no compensa la caída en otros sectores.
Además, ha aumentado el número de productos considerados por el gobierno como “en retirada” u “oportunidades perdidas”; es decir, aquellos que han perdido participación o se han estancado, lo que revela una debilidad estructural para sostener o ampliar la presencia de la oferta nacional en el mercado estadounidense. En paralelo, ha crecido el número de productos no sensibles y deficitarios, lo que evidencia una especialización comercial regresiva.
Otro aspecto preocupante es el aumento en la participación de bienes intermedios y de consumo en las importaciones, muchos de los cuales podrían producirse localmente. Esta situación no solo afecta la industria nacional y su capacidad para generar valor y empleo, sino que también incrementa la exposición del país a presiones inflacionarias, dado el carácter importado de una parte significativa del consumo interno.
En materia agrícola el balance también es desfavorable para Colombia. El 87% de las exportaciones agropecuarias hacia Estados Unidos (excluyendo el café verde) se concentra en flores y banano.
Aunque uno de los principales objetivos del acuerdo era promover las exportaciones del agro colombiano, los limitados avances en productos como limón, aguacate, hortalizas y carne de tilapia no compensan las barreras que aún enfrenta la exportación de frutas tropicales y sus derivados, pese a sus ventajas comparativas.
Las exigencias sanitarias y fitosanitarias, junto con altos estándares técnicos, han operado como barreras no arancelarias que restringen el acceso al mercado estadounidense, en detrimento de pequeños y medianos productores. En este sentido, el TLC no ha representado un acceso efectivo y libre para el sector agropecuario.
Algunos avances han sido puntuales. El 21 de diciembre de 2022 se exportó el primer contenedor de mango fresco a Estados Unidos. En mayo de 2023, Colombia envió el primer cargamento de mango de azúcar, y el 22 de septiembre de 2022 salió el primer contenedor de pimentón (capsicum) hacia ese país.
Colombia ha reiterado su interés en avanzar en el proceso de admisibilidad sanitaria para la carne bovina, sin obtener resultados significativos. También busca lograr el ingreso de productos como las pasifloras (gulupa, maracuyá, granadilla y curuba), que aún no cuentan con autorización, y mejorar las condiciones de acceso para productos que ya tienen admisibilidad, como los arándanos, la uchuva y la pitahaya.
El mayor beneficiado ha sido Estados Unidos. En 2024, Colombia importó 7,7 millones de toneladas de maíz, soya y trigo desde ese país, por un valor de USD 1.863 millones, cifras récord en los últimos trece años. Esto ocurrió a pesar de las denuncias de productores colombianos, —como FENALCE— sobre prácticas desleales en la importación de estos granos.
En el ámbito rural, la apertura comercial ha intensificado la vulnerabilidad alimentaria. Las importaciones de productos agrícolas básicos —como maíz, arroz, soya y trigo— han desplazado la producción nacional, afectando a millones de pequeños agricultores y debilitando la soberanía alimentaria del país.
Mercado laboral
En cuanto al impacto en el mercado laboral, el Ministerio de Comercio ha señalado que el intercambio bilateral con Estados Unidos no ha tenido un efecto significativo en la mejora de las condiciones laborales en el país. De hecho, el aumento de las importaciones se asocia a una reducción del empleo: un incremento del 1 % en las importaciones desde Estados Unidos provoca una caída del 0,3 % en el nivel de empleo.
Replantear el rumbo
Lejos de diversificar la economía o generar empleo de calidad, el acuerdo ha debilitado sectores estratégicos como la industria y el agro, con efectos negativos sobre millones de trabajadores y pequeños productores. Ha profundizado un modelo económico dependiente, centrado en la exportación de bienes primarios, caracterizado por la desindustrialización, la pérdida de soberanía regulatoria y un déficit comercial creciente.
El intento del actual gobierno por revisar el tratado se limitó a un gesto simbólico sin consecuencias reales, mientras las cláusulas que restringen la política pública en áreas clave permanecen intactas. El resultado ha sido una inserción internacional desfavorable, que limita la capacidad del país para promover un desarrollo autónomo.
Ante este panorama, es urgente replantear la política comercial de Colombia, avanzando hacia la renegociación o eventual denuncia del TLC, e impulsando una estrategia nacional de diversificación productiva, fortalecimiento del agro, revisión de las normas de propiedad intelectual y fomento de la producción local. Este informe demuestra que el acceso preferencial a mercados no es suficiente: se requiere una política activa que restituya la capacidad del país para construir un modelo de desarrollo soberano, inclusivo y sostenible.