¿Por qué fracasan los mecanismos de participación ciudadana?

Por: Horacio Duque

A los efectos de enriquecer el debate sobre los potenciales constituyentes y transformadores de la Consulta popular convocada por el presidente Gustavo Petro para decidir el tema de la reforma laboral y los derechos de los trabajadores colombianos presentamos un análisis comparativo de lo que ha sido la experiencia de los mecanismos de participación ciudadana utilizados por distintos gobiernos en las últimas dos décadas para intentar definir aspectos cruciales de la sociedad y el Estado.

Referendo de 2003 (Uribe): contexto, resultados y consecuencias.

El Referendo de 2003 en Colombia fue un evento político significativo promovido por el presidente Álvaro Uribe Vélez, con el objetivo de aprobar 15 reformas constitucionales. El referendo se realizó el 25 de octubre de 2003, después de que Uribe asumiera la presidencia en agosto de 2002. El objetivo era implementar cambios constitucionales que fortalecieran la democracia y la transparencia en el país.

Las 15 preguntas del referendo abordaban temas como la reforma política, modificando artículos relacionados con la elección de senadores y representantes; transparencia y rendición de cuentas con medidas para aumentar la responsabilidad de los servidores públicos; regulación de la financiación de campañas políticas; ajustes al sistema pensional para garantizar su sostenibilidad y en temas de educación y saneamiento básico para priorizar recursos para estos sectores.

El referendo propuesto por Álvaro Uribe estaba orientado hacia la modernización de algunos aspectos del Estado colombiano en la perspectiva de liberalización económico-financiera del mercado, bajo un modelo de Estado mínimo que restringe su papel y limita sus funciones en dichas áreas, y racionalizar el presupuesto público. Buena parte de las medidas del referendo tendían a incrementar el cálculo en la administración estatal con el fin de eliminar los vicios que reducían la eficacia y la eficiencia económica en el funcionamiento de las instituciones públicas, como el clientelismo y la corrupción, evidentes en la compra de votos, la apropiación y el despilfarro de dinero público por parte de funcionarios estatales, los “carruseles pensionales”, y el “tráfico de influencias”.

En cuanto a la racionalización del presupuesto público, se trataba de aplicar el cálculo al manejo del mismo, con lo que buscaba generar un ahorro para subsanar el déficit fiscal proyectado en 4.0% del PIB para el 2003, tal como aparece consignado en el memorando de Política económica del Acuerdo firmado entre Colombia y el FMI en diciembre de 2002.

El primer eje comprendía dos objetivos claros: Aumentar la separación de los medios materiales de administración con respecto a los funcionarios encargados de administrarlos y se incluían medidas como la pérdida de derechos políticos para los funcionarios corruptos que hubieran cometido delitos contra el patrimonio estatal, y también, se trataba de eliminar las suplencias ocasionadas por faltas o vacancias temporales, la asignación de la prestación de los servicios administrativos y técnicos del Congreso a una persona natural o jurídica ajena a los congresistas, que desempeñaría dicha función por concurso, la ampliación de causales de pérdida de investidura, la prohibición de los auxilios con dineros públicos y la institución del voto nominal público obligatorio.

Así mismo, se trataba de reforzar la profesionalización de la política, mediante la consolidación de partidos políticos fuertes y no atomizados. Se incluía aquí la reducción del Congreso, unicameral al comienzo junto con exigentes umbrales de votación, planteamiento que cedió bastante durante los debates con los parlamentarios; el aumento del umbral electoral como requisito para que los partidos o movimientos políticos obtuviesen su personería jurídica. Adicionalmente, se formulaba que aquellos partidos o movimientos que obtuvieran representación en el Congreso, las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y las Juntas Administradoras Locales, deberían actuar como bancadas en la respectiva corporación.

En cuanto al segundo eje del referendo, orientado a gestar un ahorro para contribuir a subsanar el déficit fiscal, se dispuso congelar por dos años el gasto estatal, que incluía los salarios y pensiones de los funcionarios públicos superiores a 2 SMLM. También se dispuso congelar pensiones y salarios superiores a 20 SMLM (umbral que pasó a 25 SMLM luego de los debates en el Congreso), limitar los honorarios de diputados y concejales, aunque esta medida fue eliminada del referendo; suprimir 32 contralorías departamentales y 35 municipales, adjudicando el control fiscal a la Contraloría General y otorgándole un plazo a la Contraloría General para suprimir las contralorías municipales y respetando el período de los contratos vigentes. Finalmente, se propuso eliminar las personerías de las capitales y de los municipios de más de cien mil habitantes. Con las modificaciones hechas a estas medidas durante los debates en el Congreso los ahorros fiscales generados se redujeron.

La reducción del Congreso era contemplada, además, por sus consecuencias fiscales, al aminorar las obligaciones salariales y pensionales del Estado junto con el número de congresistas mediante el aumento del umbral electoral requerido para la asignación de curules. Durante los debates con los parlamentarios, ésta propuesta cambió por un Congreso bicameral reducido cuyas consecuencias políticas y fiscales pasaron a ser mínimas con respecto a las proyectadas en la propuesta inicial. Aun así, el ahorro estimado era de 650 millones de pesos anuales, por reducción del Senado de 102 miembros a 81, y de 1200 millones de pesos anuales.

Aunque la mayoría de las preguntas fueron aprobadas por los votantes, solo una pregunta alcanzó el umbral del 5% del censo electoral requerido para ser válida. Los resultados en general fueron negativos. Contó con una concurrencia del 26,62%, lo que refleja una baja participación ciudadana, aunque las preguntas formuladas y aprobadas obtuvieron entre el 86% y el 94% de votos a favor.

A pesar de la baja participación y la validez limitada de los resultados, el referendo tuvo algunas consecuencias importantes. A partir de ese momento se impulsaron reformas parciales con base en algunas de las preguntas aprobadas que se implementaron parcialmente a través de otros mecanismos legislativos. El referendo y sus resultados negativos para el presidente Uribe, generó un debate sobre la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana en Colombia. El resultado del referendo se consideró como un termómetro para evaluar la gestión del presidente Uribe y su capacidad para impulsar reformas.

En conclusión, el referendo de 2003 en Colombia, promovido por el presidente Álvaro Uribe, tuvo un resultado limitado debido a la baja participación ciudadana y la falta de aprobación de las preguntas en su mayoría. Las causas de ese resultado, de acuerdo a diversos analistas estuvo en la falta de consenso y polarización, dado que el referendo se convirtió en un tema polarizador, lo que generó divisiones y falta de consenso entre los partidos políticos y la sociedad civil. Además, la complejidad y cantidad de preguntas puede haber generado confusión y desinterés entre los votantes. También faltó más pedagogía y educación, no se realizó una campaña efectiva para informar a los ciudadanos sobre los contenidos y beneficios de las reformas propuestas. Igual, se subestimó la abstención lo que afectó la legitimidad y eficacia del proceso. En general, se puede afirmar que no se aprovecharon los mecanismos de participación ciudadana para generar un debate informado y constructivo sobre las reformas propuestas, y la comunicación sobre el referendo y sus objetivos no fue lo suficientemente clara, lo que puede haber generado confusión y desinterés entre los votantes.

Estos errores pueden servir de lección para la realización de la actual Consulta Popular para generar consenso y diálogo para aumentar la legitimidad y eficacia del proceso; simplificar y clarificar las preguntas para que los votantes puedan entenderlas y tomar decisiones informadas; realizar campañas de pedagogía y educación para informar a los ciudadanos sobre los contenidos y beneficios de las reformas propuestas, prever y abordar la abstención y tomar medidas para aumentar la participación ciudadana.

Referendo de 2016 (Santos y la paz): contexto, resultados y consecuencias.

El Referendo de 2016 en Colombia, también conocido como el Plebiscito sobre el Acuerdo de Paz, fue un mecanismo de refrendación para aprobar los acuerdos de paz entre el gobierno de Juan Manuel Santos y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP).

El referendo se realizó el 2 de octubre de 2016, después de que el gobierno de Santos y las FARC-EP firmaran un acuerdo de paz en La Habana, Cuba, el 26 de agosto de 2016. El objetivo era que la ciudadanía expresara su aprobación o rechazo al acuerdo de paz.

Aunque la mayoría de los votantes apoyó el acuerdo de paz, la abstención fue alta, del 62,59%, y el "No" ganó con un estrecho margen. Los resultados fueron: Votos por el Sí: 6.219.781 (49,78%) y votos por el No: 6.431.372 (50,22%).

A pesar de la victoria del “No”, el gobierno de Santos decidió continuar con el proceso de paz y renegociar el acuerdo considerando las objeciones de los opositores. Algunas de las consecuencias de esa situación fue el gobierno se vio obligado a renegociar el acuerdo de paz con las FARC-EP, incorporando algunas de las objeciones planteadas por los opositores. No obstante, a pesar del resultado del referendo, el acuerdo de paz se implementó parcialmente, y las FARC-EP se desmovilizaron y dejaron las armas.

Otra consecuencia fue que el referendo generó un debate sobre la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana en Colombia y la importancia de la educación y la pedagogía para informar a los ciudadanos sobre los acuerdos de paz y, se acrecentó la polarización política en Colombia, con el partido Centro Democrático, liderado por Álvaro Uribe, oponiéndose al acuerdo de paz, mientras que el gobierno de Santos y otros partidos políticos lo apoyaban.

El balance del resultado del referendo de 2016 demuestra que hubo mucha dificultad para comprender el acuerdo de paz. La complejidad del acuerdo Y la falta de comprensión de sus contenidos pueden haber influido en el voto por el “No”. Además, tanto el presidente Santos como los dirigentes de las FARC hicieron una campaña a favor del “Si” apoyándose en sectores políticos territoriales que no tenían legitimidad y se hizo demasiada demagogia alrededor del acuerdo de Paz.

Igualmente, no se tuvo en cuenta el enorme rechazo que tenía esa guerrilla debido al grado de degradación de la guerra y a graves errores cometidos por la insurgencia, al colocar como principal objetivo de sus acciones a campesinos medios y ricos, y al actuar y comportarse en gran cantidad de territorios como verdaderos ejércitos de ocupación. Su delirio guerrerista los llevó a privilegiar una línea de acción basada en el poderío económico y logístico (financiado con recursos del narcotráfico, la minería ilegal y el secuestro), mientras que su ideario y práctica política se redujo a un simple discurso.

Todo lo anterior le facilitó la campaña a quienes promovían el “No”. La oposición uribista se centró en generar miedo e indignación hacia los crímenes cometidos por las FARC-EP y la percepción de impunidad para sus líderes. Además, la oposición al acuerdo de paz basó su accionar en la ideología política que consideraba que el acuerdo era una forma de imponer el llamado “castro-chavismo” y, se acudió a todo tipo de mentiras relacionadas con la defensa de la familia, la tradición y la propiedad privada.

Referendo anticorrupción de 2018: contexto, resultados y consecuencias

La consulta popular anticorrupción de 2018 en Colombia fue un proceso electoral realizado el 26 de agosto de ese año, con el objetivo de refrendar siete preguntas relacionadas con la lucha contra la corrupción.

La consulta fue promovida por la senadora Claudia López Hernández, la representante Angélica Lozano y el activista Carlos Felipe Parra, como parte de una campaña llamada “Consulta Popular Anticorrupción”. La consulta buscaba reducir la corrupción en el país mediante cambios en la legislación y la rendición de cuentas de los funcionarios públicos.

Las siete preguntas de la consulta estaban relacionadas con reducir y limitar el salario de los congresistas a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes; incrementar el castigo a funcionarios corruptos y que las personas condenadas por corrupción cumplan la totalidad de las penas en la cárcel sin posibilidades de reclusión especial; establecer pliegos tipo para reducir la manipulación en la contratación pública; realizar audiencias públicas para discutir y priorizar el presupuesto de inversión y obligar a los congresistas a rendir cuentas anualmente sobre su gestión. Otras preguntas trataban sobre obligar a los funcionarios electos a hacer pública su declaración de bienes y patrimonio y establecer un límite de máximo tres periodos para ser elegido y ejercer en una misma corporación pública.

Aunque la mayoría de las preguntas obtuvieron más de 11 millones de votos a favor, ninguna alcanzó el umbral de participación requerido del 33,3% del censo electoral (12.140.342 votos). La participación fue del 32,04%, con 11.671.420 votantes.

A pesar de no alcanzar el umbral, el presidente Iván Duque presentó algunas de las propuestas ante el Congreso para su aprobación. Algunas de las preguntas se convirtieron en leyes como la que establece que las personas condenadas por corrupción deben cumplir la totalidad de las penas en la cárcel, se aprobó la ley que establece pliegos tipo para reducir la manipulación en la contratación pública, se aprobó la ley que obliga a los congresistas a rendir cuentas anualmente sobre su gestión. Y la que obliga a los funcionarios electos a hacer pública su declaración de bienes y patrimonio.

El Referendo Anticorrupción de 2018 en Colombia no alcanzó el umbral de participación requerido del 33,3% del censo electoral, lo que llevó a su fracaso electoral. Las causas principales de ese resultado tienen que ver con la falta de apoyo político. El referendo no contó con el apoyo unánime de los partidos políticos, y se convirtió en una campaña muy personalizada alrededor de sus promotoras. Hizo falta una campaña más efectiva de pedagogía y educación sobre las preguntas y objetivos del referendo. La abstención fue alta, lo que puede haber sido causado por la falta de interés en el tema, la desconfianza en la efectividad del referendo o la percepción de que el resultado no tendría impacto significativo. También faltó apoyo de los medios de comunicación, lo pudo haber limitado la visibilidad y el impacto del referendo.

Además, la desconfianza en la clase política y en las instituciones, especialmente en el Congreso, puede haber generado escepticismo sobre la efectividad del referendo y la capacidad de los políticos para implementar cambios reales. Igualmente, no existió una estrategia de movilización efectiva en cuanto a que la población se empoderara de la tarea, lo que puede haber limitado la capacidad de los promotores del referendo para generar interés y participación entre los votantes. Así mismo, la recolección de firmas para promover el referendo fue un proceso difícil y limitado, lo que parece que afectó la visibilidad y el impacto del referendo.

Referendo del Agua (iniciativa popular): contexto, resultados y consecuencias.

El 14 de octubre de 2008 fue radicado en el Congreso de la República de Colombia el Proyecto de Ley 117 a la Cámara de Representantes “por medio de la cual se convoca a un Referendo Constitucional para consagrar el derecho al agua potable como fundamental y otras normas concordantes”. Esta propuesta de reforma constitucional tenía como objetivo principal quitarle el valor monetario al agua potable y dotarla de un valor social, comunitario, pues buscaba desarrollar principios como la gratuidad del mínimo vital teniendo en cuenta la población con menores ingresos, la protección de los ciclos en el ecosistema y fuentes de agua por parte del Estado, y la organización del mismo para la prestación del servicio.

Además, el proyecto de ley planteaba la urgencia del referendo en tanto existía –y aún existe– una problemática por la escasez de este recurso hídrico con respecto a la posición privilegiada de Colombia al estar rodeada por los océanos Atlántico y Pacífico. Por otro lado, pretendían derogar las acepciones referentes al agua de la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” (Congreso, 1994) –que actualmente sigue vigente-, pues en ella se le da un tratamiento mercantil a este recurso natural, teniendo como resultado consecuencias negativas en términos de aumentos de tarifas y la imposibilidad a su acceso por parte de la población más pobre.

Esta movilización social se inspiró y siguió los pasos de un proceso muy similar llevado a cabo en Uruguay, en donde el 31 de octubre de 2004 la ciudadanía apoyó la iniciativa de las organizaciones nucleadas en la Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida (CNDAV). En Colombia Ecofondo, una organización no gubernamental, sin ánimo de lucro y de interés público; junto con 130 organizaciones no gubernamentales a nivel nacional, conformaron el Comité Nacional de Defensa del Agua (CNDA). A través de redes de organizaciones cívicas, ambientalistas, comunitarias e indígenas circularon a través del país para conformar comités, realizar asambleas populares y hacer propaganda sencilla para concientizar a la ciudadanía sobre el cuidado del agua y recalcar la necesidad de considerarla explícitamente un derecho fundamental en la Constitución Política, En dos años de arduo trabajo, esta iniciativa popular logró inscribirse en la agenda política y mediática del país, consagrándose como un fenómeno de gran interés e importancia (Torres, 2019).

El Referendo del Agua buscaba reconocer el derecho fundamental al agua potable y promover la gestión sostenible de los recursos hídricos en el país. El objetivo del referendo buscaba incluir en la Constitución Política de Colombia el derecho fundamental al agua potable. Esa iniciativa popular fue promovida por un grupo de organizaciones sociales, ambientales y comunitarias que recogieron firmas para presentar la propuesta ante el Congreso de la República. Se recolectaron más de 3 millones de firmas para respaldar la iniciativa, superando el umbral requerido para presentar la propuesta ante el Congreso. Sin embargo, a pesar de la recolección de firmas y el apoyo popular, el Congreso de la República obstaculizó el proceso, lo que impidió que el referendo se llevara a cabo. Algunos de los argumentos esgrimidos por los opositores al referendo incluían la preocupación por el impacto económico y la posible afectación a la inversión en el sector hídrico.

Aunque el referendo no se llevó a cabo, la iniciativa generó un debate nacional sobre la importancia del agua y la necesidad de proteger este recurso vital. El Referendo del Agua fue un proceso que demostró la importancia de la participación ciudadana y la necesidad de proteger los recursos naturales en Colombia. Aunque no se logró el objetivo inicial, la iniciativa sentó las bases para futuras discusiones y acciones en torno a la gestión sostenible del agua en el país. Actualmente, como continuidad de ese proceso se está impulsando una “ley propia” para la gestión comunitaria del agua en Colombia, que cuenta con el apoyo de la Red Nacional de Acuerdos Comunitarios que reúne asociaciones y redes regionales de acueductos comunitarios, organizaciones sociales, académicas y ambientalistas de más de 18 departamentos del país.